Ukraine approves its first law on lustration

di Caroliana De Stefano

Ukraine’s President Poroshenko signed on October, 9 2014 the first country’s comprehensive lustration bill since the end of the Soviet Union. Despite the overwhelming popular support to this law, the final text of the bill is characterized by many ambiguities, thus risking to violate the basicl principles of international and constitutional law. 

Giovedì 9 ottobre il presidente ucraino Petro Porošenko ha firmato la legge n. 4359a “Sull’epurazione delle autorità”, o legge di lustrazione, in vigore dal 16 ottobre. La legge disciplina un procedimento finalizzato a limitare o interdire dai pubblici uffici determinare categorie di funzionari pubblici, tra cui in particolare politici in carica negli anni di Presidenza Janukovič tra il febbraio 2010 e il febbraio 2014. La legge afferma che non sono soggetti a lustrazione gli esponenti di cariche elettive e la cui elezione sia avvenuta successivamente al 22 febbraio, così non producendo effetti sul Presidente ucraino in carica, che pure è stato Ministro del Commercio e dello Sviluppo Economico durante la presidenza Janukovič nel 2012. 

Il Primo ministro Arsenij Jatsieniuk ha dichiarato che gli effetti di questa legge ricadranno su circa un milione di persone. 

L’obiettivo ufficiale, ai sensi della legge stessa, è “reinstaurare la fiducia nelle autorità e creare un nuovo sistema di governo del paese compatibile con gli standard europei”. La necessità di approvare una legge di lustrazione è emersa come una delle misure (fortemente volute dalla popolazione a partire dalle manifestazioni di Euromaidan) per contrastare la corruzione della classe politica e burocratica del paese. Tuttavia, il testo è ritenuto incostituzionale e contrario al diritto internazionale dalla larga maggioranza della comunità accademica. 

Le misure accolte dalla legge di lustrazione ucraina, in effetti – per il numero di fattispecie incluse e per la radicalità del processo di epurazione previsto – non hanno precedenti in nessuna delle legislazioni approvate dai paesi post-socialisti alla fine dell’Unione Sovietica, e violano apertamente le raccomandazioni del Consiglio d’Europa enunciate nel documento del 3 giugno 1996 sulle “linee-guida per assicurare che la lustrazione e simili misure amministrative siano approvate nel rispetto dei requisiti di uno Stato fondato sui principi dello Stato di diritto” (Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, Rapporto sulle “Misure di smantellamento dell’eredità dei passati regimi totalitari comunisti”, Doc. 7568, 3 giugno 1996). 

Comparando il testo della legge ucraina e le leggi di lustrazione approvate in Cecoslovacchia nel 1991, in Ungheria nel 1994, in Polonia nel 1997, è da sottolineare che queste ultime, sebbene diverse nelle singole disposizioni, sono accomunabili per la finalità allora perseguita: limitare o interdire dai pubblici uffici (a seguito di un procedimento di lustrazione), specificamente membri della burocrazia appartenuti, durante il regime comunista, ai servizi segreti, e solo in alcuni casi i membri dell’ex Partito Comunista nazionale. Nel caso dell’Ucraina, invece, la legge prevede, tra le altre misure, che siano sottoposti al processo di lustrazione tutti i funzionari politici del paese che abbiano rivestito incarichi pubblici, per almeno un anno, sotto la presidenza Janukovič tra il 2010 e il febbraio 2014. 

Nel dettaglio, la legge si compone di sei sezioni, incluse le disposizioni finali e transitorie. Il testo enuncia i principi guida del procedimento di lustrazione, e prima di elencare esaustivamente le categorie coinvolte distingue due tipologie di soggetti: da un lato, gli individui che a seguito di un esito positivo del procedimento potranno rivestire o mantenere incarichi pubblici; dall’altro, le persone che sicuramente non supereranno il procedimento, e che quindi verranno ex nunc interdette dai pubblici uffici per un periodo compreso tra i cinque anni e i dieci anni. 

In quest’ultima tipologia di interdizione “assoluta” rientrano:

 1) i funzionari in carica per almeno un anno nel periodo compreso tra il 25 febbraio 2010 e il 22 febbraio 2014; tra questi il Presidente, i Ministri, i responsabili di altre autorità esecutive centrali, i Presidenti della Banca Centrale e della Corte dei Conti, i procuratori regionali  

 2) gli ufficiali pubblici in carica tra il 1 dicembre 2013 e il 22 febbraio 2014 che non si siano dimessi spontaneamente, tra cui il Commissario per i Diritti Umani del Parlamento e il rappresentante permanente del Presidente dell’Ucraina nella regione autonoma di Crimea

 3) tutti i funzionari di polizia e i cittadini accusati in base alla legge per danni alla vita, alla salute e alla proprietà dei cittadini partecipanti alle proteste di massa tra il 21 Novembre 2013 e il 22 Febbraio 2014, oltre che i poliziotti che hanno arrestato i partecipanti delle proteste civili in conformità con la legge ucraina b) i funzionari di polizia che hanno partecipato all’arresto dei partecipanti delle proteste civili tra il 25 febbraio 2010 e il 22 feb 2014 scarcerate in conformità con le leggi ucraine del 29 gennaio 2014 № 737-VII, del 21 febbraio 2014 № 743-VII, del 27 febbraio 2014 № 792-VII c) gli investigatori di indagini preliminari, gli ispettori che hanno condotto le indagini e l’azione tempestiva contro i partecipanti delle proteste civili e gli eventi nel periodo dal 25 febbraio 2010 al 22 febbraio 2014 d) i presidenti, deputati e segretari dei seggi elettorali colpevoli di aver falsificato i risultati delle elezioni presidenziali del 2004, le elezioni dei deputati popolari nel 2012, come accertato dai tribunali;

 4) Le persone che, prima del 19 agosto 1991: a)  sono stati nominate e hanno svolto funzioni in posizioni di rilievo del Partito Comunista dell’Unione Sovietica, del Partito Comunista di Ucraina e delle altre Repubbliche dell’URSS b) si sono rese colpevoli di aver perseguitato politicamente il movimento di liberazione nazionale ucraina durante la Seconda guerra mondiale e il dopoguerra, come stabilito dai tribunali.

 In merito alle raccomandazioni del Consiglio d’Europa “sul procedimento di lustrazione nel rispetto dei principi del rule of law”,[1] i principi guida non presi in considerazione dalla legge ucraina sono numerosi. Tra questi, se ne citano in questa sede due in particolare:

 1) Ai sensi della lett a del documento si afferma che “la lustrazione deve essere amministrata da una commissione indipendente specificamente creata a questo scopo, composta da cittadini eminenti nominati dal Capo dello Stato e approvata dal Parlamento”.

 Contrariamente alla raccomandazione, la legge ucraina non prevede la creazione di una commissione ad hoc, ma si limita ad attribuire – genericamente – un ruolo chiave nel procedimento di lustrazione all’Agenzia nazionale per il Servizio Civile, all’Alto Consiglio della Magistratura, alla Commissione Centrale elettorale, all’Amministrazione presidenziale. Soprattutto, la legge non indica alcun requisito che i candidati devono possedere per diventare membri delle commissioni locali e nazionali istituite in futuro dall’Agenzia nazionale ucraina per il Servizio civile. La conseguenza è quella di lasciare, nei fatti, “la responsabilità della maggioranza dei procedimenti ai singoli responsabili di dipartimenti e divisioni amministrative”.[2]

 2) Ai sensi della lett b, “La lustrazione deve essere limitata agli incarichi pubblici per i quali ci sia ogni ragione di pensare che la persona potrebbe costituire un pericolo notevole per i diritti dell’uomo e della democrazia”.

La legge ucraina, al contrario, è rivolta a tutti i funzionari e dipendenti statali e dei governi locali, con il rischio – nella sua generalità – non solo di rendere arbitrario il procedimento di lustrazione, ma anche di impedire il regolare funzionamento dell’amministrazione del paese.

    Riferimenti:

 Testo della legge ucraina n. 4359а “Sull’epurazione del potere” (in ucraino), http://derevyanko.org/ua/get_file/id/proekt-4359a.pdf.

 Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa,  documento n. 7568 (in inglese), 3 giugno 1996, SP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=7506&Language=en

 Testo commentato della legge ucraina “Sull’epurazione del potere”, Kiev1.org (in russo), 16 settembre 2014, http://kiev1.org/zakon-4359a-pro-lyustratsiyu.html

 Vox Ukraine, 25 agosto 2014, http://voxukraine.blogspot.it/2014/08/lustration2.html.

 Gazeta.ru (in russo), 9 ottobre 2014, http://www.gazeta.ru/politics/2014/10/09_a_6255457.shtml.

 Kyiv Post, 14 agosto 2014, http://www.kyivpost.com/opinion/op-ed/volodymyr-yavorsky-proposed-lustration-law-has-serious-defects-360593.html

 Washington Post, 9 aprile 2014, http://www.washingtonpost.com/blogs/monkey-cage/wp/2014/04/09/what-is-lustration-and-is-it-a-good-idea-for-ukraine-to-adopt-it/