ECUADOR. I PRIMI SEI MESI DEL CONFLITTO ARMATO ALL’INTERNO DEL PAESE

di Christian Mosquera Arias[*]

In Ecuador a seguito di una serie di episodi di violenza, legati soprattutto alla diffusione della criminalità organizzata, l’8 gennaio 2024, il Presidente della Repubblica Daniel Noboa, della coalizione di centro-destra Acción Democrática Nacional (ADN), aveva proclamato lo stato di emergenza nazionale per il grave sconvolgimento dell’ordine pubblico. Il giorno successivo, definendo ventidue gruppi criminali di narcotrafficanti come “organizzazioni terroristiche”, aveva inoltre dichiarato che nel paese si stesse combattendo un “conflitto armato” fra lo Stato e tali organizzazioni. Le rigide misure emergenziali disposte del capo dello Stato non erano state molto dettagliate e si basavano sostanzialmente sull’impiego dei militari nella lotta alla criminalità organizzata, sulla limitazione della libertà di circolazione delle persone e, sulla sospensione del diritto alla libertà di riunione, del diritto all’inviolabilità del domicilio e del diritto all’inviolabilità della corrispondenza all’interno dei centri di reclusione, per garantire la sicurezza, evitare ulteriori episodi violenti e proteggere la vita e l’integrità fisica dei cittadini. A più di sei mesi dall’inizio del “conflitto armato” pare dunque opportuno ripercorrere le principali vicende e quanto fatto dal governo del Presidente Noboa durante la cosiddetta “guerra al narcotraffico”.

Per quanto riguarda i casi di violenza, nonostante la dichiarazione dello stato di emergenza e le rigide misure introdotte, altri episodi violenti si sono verificati. Un caso molto grave ha avuto luogo il 17 gennaio 2024 nella città di Guayaquil, nella provincia di Guayas, quando il Procuratore César Suárez è stato vittima di un attentato. Il magistrato indagava sul caso di un gruppo di persone che, il 9 gennaio 2024, avevano fatto irruzione in uno studio televisivo, prendendo in ostaggio conduttori e dipendenti, per chiedere al governo la sospensione delle operazioni delle Forze Armate contro i membri delle organizzazioni criminali. Il Procuratore Suárez era una figura molto nota a livello nazionale per le sue inchieste sulla lotta alla corruzione e proprio attraverso le sue indagini era emerso un giro di tangenti che i narcotrafficanti offrivano per influenzare le decisioni di alcuni giudici. Suárez aveva ricevuto diverse minacce per aver denunciato le infiltrazioni dei gruppi criminali all’interno delle istituzioni ma, nonostante ciò, era senza scorta. In seguito all’attentato, il Procuratore generale, Diana Salazar, anche lei vittima di minacce da parte dei narcotrafficanti, ha dichiarato che i magistrati avrebbero incrementato gli sforzi per fronteggiare la criminalità organizzata e che avrebbero perseguito i colpevoli dell’attentato a Suárez. Inoltre, a livello internazionale, la Commissione interamericana dei diritti umani (CIDU) ha ricordato allo Stato ecuadoriano che deve garantire la vita e la sicurezza degli operatori della giustizia, attraverso misure concrete, soprattutto perché svolgono un ruolo fondamentale all’interno dei sistemi democratici e dello stato di diritto.

Anche la sicurezza dei giornalisti, a partire dall’inizio del “conflitto armato”, è diventata una questione particolarmente preoccupante in Ecuador. Infatti, sempre più frequentemente i giornalisti hanno subito aggressioni, soprattutto da parte dei gruppi della criminalità organizzata, ma in alcuni casi si sono verificate anche delle aggressioni da parte delle Forze Armate. E non si tratta soltanto di insulti, minacce, o impedimenti a svolgere il loro lavoro, ma altresì di aggressioni che possono compromettere gravemente la loro incolumità fisica. La maggior parte delle aggressioni si sono registrate nelle città dove sono più presenti i gruppi criminali legati al narcotraffico, come la città di Guayaquil. E i giornalisti che subiscono più aggressioni sono quelli che si occupano di questioni riguardanti il fenomeno corruttivo, il traffico della droga o le violazioni dei diritti umani. Gli episodi di violenza hanno provocato degli spostamenti forzati tra i giornalisti, che per salvaguardare la propria integrità fisica hanno deciso di cambiare luogo di residenza, in qualche caso anche all’estero. Alcuni giornalisti e dipendenti di mezzi di comunicazione hanno affrontato tale situazione di tensione e violenza denunciando, dinanzi all’ufficio del Relatore speciale per la libertà di espressione della CIDU, che le autorità ecuadoriane non si impegnano sufficientemente a perseguire i casi di aggressione. Sull’argomento la CIDU ha sostenuto che l’impunità di tali casi «mina la fiducia delle vittime e dei loro familiari nelle istituzioni dello Stato e promuove un messaggio di permissività verso i crimini contro la stampa e, favorisce l’autocensura dei giornalisti».

Per contenere i casi di violenza nel paese, il Presidente Noboa ha deciso di prorogare lo stato di emergenza, che era stato proclamato con l’adozione del decreto N. 110 dell’8 gennaio 2024. Così, sulla base dell’art. 164 della Costituzione, ha adottato il decreto N. 193 del 07 marzo 2024 che ha prorogato per altri 30 giorni lo stato di emergenza nazionale per il grave sconvolgimento dell’ordine pubblico e per il “conflitto armato” (art. 1). Il decreto N. 193 conferma tutte le misure emergenziali che erano state introdotte con il precedente decreto N. 110. Pertanto, il capo dello Stato ha confermato la sua strategia – che consiste principalmente nell’intervento dei militari -, strategia che ricorda quella del Presidente di El Salvador, Nayib Bukele, che facendo ricorso ai militari e introducendo politiche repressive è riuscito a limitare il problema della violenza nel paese centroamericano, ma minando i principi che stanno alla base dello stato di diritto.

A rendere la situazione ecuadoriana ancora più complessa, il 05 aprile 2024, su ordine del Presidente Noboa, forze di polizia e dell’esercito sono penetrate senza autorizzazione nell’ambasciata del Messico a Quito per arrestare l’ex Vicepresidente della Repubblica Jorge Glas (2013-2018). Sull’ex Vicepresidente Glas pendeva infatti un ordine di arresto per un caso di corruzione, ma da dicembre  2023 si era rifugiato nella rappresentanza diplomatica e aveva ottenuto ufficialmente l’asilo diplomatico nei giorni precedenti alla detenzione. La Ministra degli Esteri dell’Ecuador, Gabriela Sommerfeld, ha dichiarato che la decisione di Noboa è stata motivata dal fatto che i diplomatici messicani si erano rifiutati più volte di consegnare Glas alle autorità ed esisteva un reale rischio di fuga imminente. Il Messico, da parte sua, ha reagito all’aggressione dichiarando la rottura delle relazioni diplomatiche con il paese sudamericano. A livello internazionale, invece, è giunta la condanna di diversi Stati e organismi internazionali che hanno sottolineato l’importanza di rispettare l’inviolabilità delle sedi diplomatiche e l’integrità del personale diplomatico e consolare. Per esempio, il Consiglio permanente dell’Organizzazione degli Stati Americani (OSA), nella sua risoluzione n. CP/RES. 1253 (2494/24) del 10 aprile 2024, ha precisato che l’irruzione nell’ambasciata messicana rappresenta un fatto grave e in aperta violazione della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961. Il caso dell’ambasciata del Messico, nel contesto latinoamericano, rappresenta uno dei pochi episodi in cui non è stata rispettata l’inviolabilità delle sedi diplomatiche, e mai prima d’ora per arrestare una persona che aveva già ottenuto l’asilo diplomatico. In ogni modo, la vicenda appare particolarmente grave, soprattutto se si considera la rilevanza dell’istituto dell’asilo diplomatico in una regione dove esistono dei regimi considerati autoritari che potrebbero emulare la decisione del Presidente Noboa.

Alle tensioni con il Messico e al problema della violenza dei gruppi della criminalità organizzata, nell’aprile 2024, si è aggiunta una forte crisi energetica nel settore elettrico, provocata da un prolungato periodo di scarse piogge e siccità, impedendo il funzionamento delle centrali idroelettriche del paese. Il Presidente Noboa ha affrontato il problema con il decreto N. 229 del 19 aprile 2024, col quale ha proclamato ancora una volta lo stato di emergenza nazionale, ma questa volta per pubblica calamità, per una durata di sessanta giorni (artt. 1 e 2). Nel documento si stabilisce che con l’obiettivo di garantire la continuità del servizio pubblico di energia elettrica, il Ministero dell’economia e delle finanze stanzierà le risorse necessarie per far fronte alla crisi energetica, potendo accedere anche a fondi pubblici destinati ad altri interventi, ad eccezione di quelli riservati all’istruzione e alla sanità (art. 3). Inoltre, si dispone l’intervento delle forze armate in tutto il territorio nazionale per evitare danneggiamenti, anche da parte dei gruppi criminali, che possano compromettere il funzionamento delle infrastrutture energetiche (art. 4). La motivazione della decisione di Noboa di coinvolgere i militari per affrontare anche questo tipo di emergenza non è chiara e appare eccessiva. Infatti, la Corte costituzionale, dopo aver realizzato il controllo giurisdizionale del decreto del Presidente (art. 436 punto 8 Cost.), ha stabilito che nel contesto della crisi energetica l’intervento dei militari non è motivato e risulta incostituzionale. Secondo la Corte, le forze armate possono intervenire ma soltanto nel quadro del regime giuridico ordinario e non di quello emergenziale. Inoltre, i giudici costituzionali hanno voluto ricordare che, sulla base della art. 166 comma 4 della Costituzione, «tutto il personale pubblico sarà responsabile di qualsiasi abuso commesso nell’esercizio delle proprie facoltà durante la vigenza dello stato di emergenza».

Per quanto riguarda il coinvolgimento dei cittadini nell’adozione di misure per affrontare la situazione di crisi in Ecuador, il 21 aprile 2024, si è svolta una consultazione popolare, promossa dal Presidente Noboa, che ha sottoposto ai cittadini ecuadoriani undici quesiti relativi ai temi della sicurezza, dell’assetto istituzionale e del rilancio dell’economia. I primi cinque quesiti avrebbero determinato degli emendamenti costituzionali, mentre gli ultimi sei non avrebbero comportato modifiche alla Costituzione. Il primo quesito riguardava una modifica del testo costituzionale che era già stata approvata dal Parlamento, ma che richiedeva la conferma dei cittadini per via referendaria. Tale modifica, nello specifico, consente alle forze armate di supportare in modo complementare la polizia nazionale nella lotta alla criminalità organizzata, senza che sia necessario che il Presidente della Repubblica proclami lo stato di emergenza. Il secondo quesito, invece, ha consultato i cittadini sulla possibilità di consentire l’estradizione degli ecuadoriani. La proposta era già stata presentata dall’ex Presidente della Repubblica Guillermo Lasso, del partito conservatore Movimiento CREO (2021-2023), in una precedente consultazione popolare, svoltasi il 05 febbraio 2023, ma gli elettori in tale occasione avevano respinto la proposta. Il terzo quesito, poi, prevedeva la creazione di tribunali di prima e di seconda istanza, specializzati in materia costituzionale, al fine di risolvere il problema della non corretta attuazione delle garanzie giurisdizionali da parte di alcuni giudici. L’obiettivo della proposta era quello di evitare  possibili abusi o distorsioni delle azioni costituzionali che avrebbero potuto consentire la liberazione ingiustificata di presunti autori di gravi reati o, più in generale, promuovere la corruzione. I quesiti quattro e cinque, infine, riguardavano rispettivamente la possibilità di riconoscere l’arbitrato internazionale come metodo di risoluzione delle controversie commerciali e in materia di investimenti e l’introduzione di contratti di lavoro a ore e a tempo determinato.

Gli altri quesiti della consultazione popolare si concentravano, da una parte, sulla definizione della collaborazione dei militari con la polizia e, dall’altra parte, sull’inasprimento delle sanzioni penali per una serie di reati. Tre quesiti in particolare erano relativi al lavoro complementare dei militari, incluso il controllo delle armi nelle strade e nelle carceri (quesito sei), prevedendo che le armi e i beni sequestrati ai gruppi criminali si sarebbero potute destinare alla polizia e ai militari (quesiti dieci e undici). Inoltre, si proponeva di introdurre il reato di possesso di armi riservate all’uso esclusivo di polizia e militari (quesito nove). Il quesito sette, invece, riguardava l’inasprimento delle pene per i reati di terrorismo, narcotraffico, criminalità organizzata, omicidio, traffico di persone, sequestro di persona, traffico di armi, riciclaggio di denaro e attività mineraria non autorizzata. E il quesito otto, infine, prevedeva che per alcuni reati non fosse possibile consentire che le pene venissero scontate in regime di semi-libertà, oppure che si potesse beneficiare di una riduzione della pena per motivi di buona condotta.

Relativamente ai risultati elettorali, i cittadini ecuadoriani, come prevedibile, hanno accolto favorevolmente tutte le proposte riguardanti la questione della sicurezza. Inoltre, anche la proposta sulla ristrutturazione della “giustizia costituzionale” attraverso la creazione di tribunali specializzati ha ricevuto un voto favorevole. Le uniche due proposte respinte dagli elettori sono state quelle sul tema del rilancio economico, probabilmente per evitare l’incremento del lavoro precario e una regressione dei diritti dei lavoratori.

Successivamente, il Presidente Noboa, con l’obiettivo di portare avanti una serie di operazioni militari contro alcuni gruppi criminali, ha adottato altri due decreti dichiarando lo stato di emergenza per il conflitto armato, ma in entrambi le occasioni la Corte costituzionale ha stabilito l’incostituzionalità dei documenti. La prima volta, Noboa ha adottato il decreto N. 250 del 30 aprile 2024, proclamando lo stato di emergenza in cinque delle ventiquattro province dell’Ecuador: El Oro, Guayas, Los Rios, Manabí e Santa Elena. Nel decreto, in sintesi, si disponeva la sospensione del diritto all’inviolabilità del domicilio, per una durata di sessanta giorni. Tuttavia, la Corte costituzionale, nella sua decisione N. 5-24-EE/24 del 09 maggio 2024, ha stabilito che il decreto del Presidente non giustificava la motivazione del conflitto armato, l’ambito territoriale e la durata dello stato di emergenza.

La seconda volta, in modo analogo, il capo dello Stato ha adottato il decreto N. 275 del 22 maggio 2024, dichiarando lo stato di emergenza in sette province: Guayas, El Oro, Santa Elena, Manabí, Sucumbíos, Orellana, Los Ríos. Il documento prevedeva la sospensione del diritto all’inviolabilità del domicilio e di quello all’inviolabilità della corrispondenza, sempre per una durata di sessanta giorni. In questa occasione, i giudici costituzionali, nella loro decisione N. 6-24-EE/24 del 13 giugno 2024, hanno ricordato che, sulla base delle norme del diritto internazionale e della giurisprudenza della Corte, per accertare l’esistenza di un conflitto armato all’interno del paese devono essere considerati due parametri non previsti nel decreto, ovverosia: il livello di organizzazione dei gruppi criminali e l’intensità delle ostilità. Per tale motivo, la Corte ha stabilito l’incostituzionalità del decreto, ma ha ricordato che la sua decisione non pregiudica l’intervento delle forze armate nel quadro del regime giuridico ordinario.

Le decisioni N. 5-24-EE/24 e N. 6-24-EE/24 della Corte costituzionale sono molto rilevanti perché lo stato di emergenza sicuramente costituisce un importante strumento del quale il Presidente dispone per affrontare crisi derivanti da situazioni eccezionali, ma può essere anche uno strumento rischioso per la tenuta democratica del paese, se non utilizzato rigorosamente nei termini stabiliti dalla Costituzione. Entrambe le decisioni della Corte sono state molto responsabili perché, limitando l’utilizzo eccessivo e ingiustificato dello stato di emergenza, hanno contribuito a promuovere il rispetto dello stato di diritto.

In definitiva, la strategia adottata dal Presidente Noboa per risolvere il problema della violenza nel paese, in termini di risultati, non sembra essere stata molto efficace. Secondo i dati forniti dal governo, nei primi sei mesi di conflitto armato, si sarebbe verificata una riduzione della violenza, nello specifico, il 17% in meno degli omicidi a livello nazionale, rispetto allo stesso periodo del 2023. Tuttavia, va precisato che contemporaneamente si è registrato un incremento di altre tipologie di reati come il sequestro di persona e, in generale, il fenomeno della violenza continua a essere molto grave. In ogni caso, al di là dei limitati risultati, l’aspetto più preoccupante della strategia di Noboa rimane l’eccessivo e prolungato coinvolgimento dei militari, per le eventuali violazioni dei diritti umani. A tale proposito, l’organizzazione internazionale Human Rights Watch, nel suo report del 22 maggio 2024, aveva sottolineato che nel contesto del conflitto armato in Ecuador, tra gennaio e aprile del 2024, si erano verificate una serie di violazioni dei diritti umani, tra cui, un’esecuzione capitale extragiudiziale, diversi arresti arbitrari, nonché vari casi di maltrattamenti e torture. In particolare, all’interno dei centri di reclusione, i militari avrebbero anche torturato alcuni detenuti, impedito loro di ricevere assistenza medica e ostacolato le comunicazioni con i loro avvocati. Secondo l’organizzazione internazionale «le autorità non avrebbero adottato le misure necessarie per prevenire le violazioni dei diritti umani e garantire che i responsabili siano perseguiti per le loro azioni». Inoltre, bisogna notare che il rischio che si registrino altre violazioni dei diritti umani rimane elevato, soprattutto a seguito del referendum svoltosi ad aprile, in cui gli ecuadoriani hanno approvato la modifica del testo costituzionale per consentire l’intervento dei militari a sostegno della polizia, senza che sia necessaria la dichiarazione dello stato di emergenza.

FONTI:

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• M. Cañizares, Corte Constitucional de Ecuador declara inconstitucional el estado de excepción decretado por Noboa en cinco provincias, in CCN (11.05.2024).
• Espinoza, Popular Consultation and Illusory Direct Participation in Ecuador, in IACL-AIDC Blog (14 05.2024).
• Martínez-Moscoso, 2024 Referendum in Ecuador: Between Fear and Legitimacy, in Constitutionnet (31.05.2024).
• Mella, El intento fallido de bukelización de las cárceles de Ecuador: continúan las fugas y el control de las pandillas, in El País (24.02.2024); Id., Antes barbarie, ahora maltrato: el problema sin fin de las cárceles de Ecuador, in El País (20.05.2024); Id., Human Rights Watch pide a Noboa poner fin al control militar en las prisiones por violaciones a los derechos humanos, in El País (23.05.2024).
• Mosquera Arias, Ecuador. Il conflitto armato all’interno del paese e le misure adottate per far fronte all’emergenza a gennaio 2024, in Osservatorio NAD (25.01.2024); Id., Le elezioni presidenziali e politiche e la consultazione popolare sul parco naturale Yasuní del 20 agosto 2023 in Ecuador in un contesto di tensioni e violenza, in Osservatorio NAD(28.08.2023); Id., Presidential elections in Ecuador of April 2021, in Osservatorio NAD (17.04.2021); Id., Ecuador. Presidential elections of february 2021, in Osservatorio NAD (26.02.2021); Id., C. Mosquera Arias, Ecuador. La gestione dell’emergenza sanitaria in un contesto di estrema diseguaglianza, in NAD, N. 1, 2020.
• Ocaña, Balance de daños: lo que nos deja la crisis diplomática entre Ecuador y México, in USHNU (23.07.2024).
• Redazione El Universo, Corte Constitucional declara inconstitucional la movilización e intervención de la Policía y FF. AA. dispuesta en los decretos ejecutivos 229 y 230, in El Universo (02.05.2024).
• Commissione interamericana dei diritti umani, La Relatoría Especial alerta sobre los impactos de la criminalidad organizada en el periodismo y urge al Estado a la protección de periodistas en el Ecuador, Comunicato stampa N. R061/24 (25.03.2024); Id., Ecuador: CIDH llama a observar las obligaciones internacionales, Comunicato stampa N. 074/24 (15.04.2024); Id., CIDH: La independencia judicial en Ecuador debe ser garantizada frente a injerencias del crimen organizado, Comunicato stampa N. 100/24 (14.05.2024).

[*] Dottore di ricerca in Diritto e Scienze umane