The Polish Parliament approved controversial amendments of the Law on the Constitutional Tribunal and of the Law on Media, sponsored by the Law and Justice Party Government. The new legislation led to increasing concerns in the EU institutions and to growing protests across the country. The EU Commission has therefore decided to start an audit procedure, the so-called “rule of law mechanism”, setting a first orientation debate on January 13, 2016, in order to evaluate the situation in Poland.
di Arianna Angeli
Il Tribunale costituzionale polacco si trova oggi al centro di un acceso confronto istituzionale con il Governo ed il parlamento che ha avuto origine dallo scontro politico tra i due principali partiti della Polonia, ovvero Diritto e Giustizia e Piattaforma Civica, nel contesto delle elezioni parlamentari del 2015. Considerata la complessità della vicenda si ritiene necessario procedere con una breve ricostruzione degli eventi che hanno portato alla situazione attuale.
La Legge sul Tribunale costituzionale del 25 giugno 2015
Si ricorda innanzitutto che, secondo quanto previsto dalla Costituzione, art. 194, c.1, il Tribunale costituzionale si compone di 15 giudici eletti dal Sejm, per un termine di 9 anni.
Il 25 giugno 2015 il parlamento, dominato da Piattaforma civica, ha approvato una nuova legge sul Tribunale costituzionale[1], firmata dal Presidente della Repubblica Komorowski il 21 luglio 2015[2] ed entrata in vigore il 30 agosto 2015. Il progetto della legge, introdotto dal Presidente Komorowski nel 2008 e approvato dopo un lungo dibattito parlamentare, ha sostituito la più volte emendata legge del 1° agosto 1997[3]. Secondo quanto previsto dall’art. 137, l. 25 giugno 2015, il Sejm avrebbe avuto 30 giorni dall’entrata in vigore della legge per presentare le candidature dei giudici il cui mandato sarebbe terminato nel 2015.
L’8 ottobre 2015, l’ultimo giorno di sessione della precedente legislatura (VII), il Sejm ha adottato cinque risoluzioni per eleggere cinque giudici del Tribunale costituzionale: una mossa considerata politicamente poco corretta se si tiene conto che il mandato di due dei cinque giudici sarebbe terminato nel mese di dicembre, ovvero nel corso dell’VIII legislatura[4]. Il Presidente della Repubblica, Andzej Duda, si è rifiutato per questo di ricevere il giuramento[5] dei cinque nuovi giudici del Tribunale costituzionale, ritenendo la loro elezione avvenuta in violazione delle “regole democratiche”.
Il primo emendamento alla Legge sul Tribunale costituzionale (l. 19 novembre 2015)
Alle elezioni parlamentari del 25 ottobre 2015[6], Diritto e Giustizia ha riportato una significativa vittoria su Piattaforma civica, che governava il paese dal 2007.
Forte della maggioranza assoluta sia al Sejm (con 235 deputati su 460) che al Senato (con 61 senatori su 100), Diritto e Giustizia ha proposto un primo emendamento alla Legge sul Tribunale costituzionale del 25 giugno 2015, che avrebbe consentito al Sejm di procedere con una nuova elezione dei cinque giudici del Tribunale costituzionale. L’emendamento è stato approvato dal Sejm il 19 novembre e dal Senato il giorno successivo[7].
Poco dopo, il 25 novembre, il Sejm ha annullato le cinque risoluzioni sull’elezione dei giudici del Tribunale costituzionale dell’8 ottobre 2015, nn. 1038-1042, dichiarandole “prive di forza giuridica”, ed il 2 dicembre ha proceduto all’elezione di cinque nuovi giudici, che hanno giurato davanti al Presidente della Repubblica il 3 e il 9 dicembre 2015.
I ricorsi presso la Corte costituzionale
Prima delle elezioni del 25 ottobre 2015, Diritto e Giustizia (all’epoca all’opposizione), ha sollevato una questione di legittimità con riferimento alla legge del 25 giugno 2015 (K 29/15), la quale aveva consentito l’elezione di cinque giudici nel corso della precedente legislatura (VII). Il 10 novembre, il partito di governo ha però ritirato il ricorso, nonostante la data dell’udienza fosse già stata fissata. Un ricorso contro la legge del 25 giugno 2015 è stato presentato negli stessi termini da Piattaforma civica, il 17 novembre 2015 (K 34/15).
Successivamente, il 23 novembre, un gruppo di parlamentari ha presentato ricorso in via principale contro gli emendamenti alla Legge sul Tribunale costituzionale approvati il 19 novembre 2015 (K 35/15). Un analogo ricorso è stato presentato dal Commissario per i diritti civili (K 37/15), dal Consiglio nazionale della Magistratura (K 38/15)[8] e dal Primo Presidente della Corte suprema (K 40/15)[9].
Il 3 dicembre 2015 il Tribunale costituzionale è intervenuto con una sentenza – con riferimento al ricorso K 34/15 – nella quale ha dichiarato l’incostituzionalità dell’elezione nel corso della precedente legislatura (VII) dei due giudici il cui mandato sarebbe terminato nel mese di dicembre (precisamente il 2 e l’8 dicembre), confermando però la validità dell’elezione dei tre giudici, il cui mandato sarebbe terminato il 6 novembre. Il Tribunale ha altresì riaffermato l’obbligo del Presidente della Repubblica di ricevere il giuramento dei giudici eletti dal Sejm[10].
Il 9 dicembre il Tribunale costituzionale è intervenuto con riferimento alla seconda serie di ricorsi (ed in particolare al ricorso K 35/15), pronunciandosi sulla costituzionalità degli emendamenti introdotti con la l. 19 novembre 2015. Ha stabilito l’incostituzionalità dell’elezione dei cinque nuovi giudici (invece di due, come indicato nella precedente sentenza) e della riduzione del mandato del Presidente e del Vice-Presidente del Tribunale costituzionale in carica (che rappresenta un’ingiustificata interferenza del potere legislativo nella composizione del Tribunale). Il Tribunale ha inoltre dichiarato l’incostituzionalità della possibilità di rielezione per un secondo mandato del Presidente e del Vice Presidente del Tribunale, dell’obbligo per i giudici di giurare davanti al Presidente della Repubblica “entro trenta giorni dall’elezione” e dell’inizio del mandato in corrispondenza alla data del giuramento. Nella sentenza, il Tribunale costituzionale ha così confermato la posizione espressa dal Procuratore Generale il giorno precedente[11].
Il secondo emendamento alla legge sul Tribunale costituzionale (l. 22 dicembre 2015)
Il 15 dicembre 2015 è stato presentato un nuovo progetto per emendare la Legge sul Tribunale costituzionale del 25 giugno 2015, sollevando un’ondata di proteste in tutto il paese.
Il progetto è stato approvato dal Sejm il 22 dicembre e dal Senato nella notte tra il 23 e il 24 dicembre, e firmato dal Presidente il 28 dicembre 2015[12]. Lo stesso giorno, il 28 dicembre 2015, il Ministro degli Esteri, Witold Waszczykowski, ha richiesto alla Commissione di Venezia un parere sul testo.
Le modifiche introdotte dalla l. 22 dicembre 2015 richiedono che l’Assemblea generale del Tribunale si pronunci a maggioranza qualificata dei due terzi (invece che a maggioranza semplice), con almeno 13 giudici presenti (in luogo dei 2/3 nel numero totale)[13]. Si modificano inoltre le modalità di elezione del Presidente e del Vice Presidente del Tribunale[14], i procedimenti disciplinari[15], l’impeachement[16] e la riduzione del mandato dei giudici[17], le modalità di delibera del Tribunale[18], le udienze[19] e la maggioranza richiesta per la delibera delle sentenze in seduta plenaria[20]. La legge è entrata in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione[21], impedendo così al Tribunale costituzionale di esprimere qualsiasi parere sul testo.
Le modifiche introdotte potrebbero paralizzare l’attività del Tribunale, prolungando i tempi di esame dei casi (che dovranno oltretutto essere affrontati in ordine cronologico) e richiedendo maggioranze decisamente elevate per pronunciarsi sulle questioni di maggiore importanza.
Le ragioni politiche che hanno portato il Governo a scontrarsi con il Tribunale costituzionale sono evidenti, se si considera che tutti i membri del Tribunale erano stati eletti su indicazione del precedente Governo. Inoltre, anche con la nomina di cinque nuovi giudici, Diritto e Giustizia rimarrebbe sottorappresentata nell’organo. Da ciò è probabilmente derivata la decisione di innalzare il quorum richiesto per le pronunce di maggiore importanza, che rende in questo modo indispensabile il sostegno dei cinque nuovi membri del Tribunale. Soprattutto nella prospettiva di dare attuazione ad una serie di riforme economiche particolarmente incisive.
La crisi costituzionale polacca e l’Unione europea
Di fronte all’aggravarsi del conflitto istituzionale polacco, diverse istituzioni europee ed internazionali hanno espresso preoccupazione ed offerto il proprio sostegno per trovare una soluzione alla situazione venutasi a creare, con particolare riferimento al Presidente del Parlamento europeo, Martin Schultz, al Vice Presidente della Commissione europea, Frans Timmermans, ed al Presidente dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, Anne Brasseur.
Nonostante l’invito a ripristinare l’ordine costituzionale, l’azione del governo di Diritto e Giustizia – che procede a ritmi sostenuti nell’attuazione del programma che ne ha garantito il successo elettorale[22] – è proseguita anche in altre direzioni, destando nuove preoccupazioni[23].
Infatti, dopo le modifiche alla Legge sul Tribunale costituzionale e l’introduzione della legge che abolisce i concorsi per l’assunzione degli alti funzionari della Pubblica amministrazione, il parlamento è intervenuto in altro ambito di particolare importanza, ovvero la legge che disciplina i media, firmata dal Presidente Duda il 7 gennaio 2016.
La Commissione europea ha per questo avviato una procedura per la verifica del rispetto dello stato di diritto in Polonia. Si tratta del primo caso di utilizzo dei meccanismi previsti dal “nuovo quadro” dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto, introdotto nel 2014[24].
Nel corso del primo incontro orientativo, il 13 gennaio 2016, la Commissione europea ha deciso di proseguire con una valutazione preliminare della questione, sulla base del “rule of law framework”, ribadendo che si tratta di un approccio cooperativo ed aperto al dialogo. Un secondo incontro è previsto nel mese di marzo[25].
Infine, il Governo polacco, rappresentato dal Primo Ministro Beata Szydło, dovrà intervenire anche in un dibattito presso il Parlamento europeo sulla situazione in Polonia, programmato per il 19 gennaio 2016[26].
http://trybunal.gov.pl/
[1] Legge sul Tribunale costituzionale, 25 giugno 2015, n. 1064, in dziennikustaw.gov.pl/du/2015/1064/1.
[2] Si ricorda che il Presidente Komorowski (sostenuto da Piattaforma civica) era stato sconfitto alle elezioni presidenziali del 24 maggio 2015 (dal candidato di Diritto e Giustizia Andzej Duda) e che il nuovo Presidente della Repubblica avrebbe giurato davanti all’Assemblea nazionale il 6 agosto 2015.
[3] Legge sul Tribunale costituzionale, n. 102, 1° agosto 1997, emendata dalla l. 48/2000, l. 53/2000, l. 98/2001, l. 169/2005, l. 56/2009, l. 178/2009, l. 182/2010, l. 197/2010, in trybunal.gov.pl/en/about-the-tribunal/legal-basis/the-constitutional-tribunal-act/archive.
[4] Risoluzioni 8 ottobre 2015, n. 1038-1042, www.monitorpolski.gov.pl/MP/2015. Per ulteriori approfondimenti si rimanda a T.T. Koncewicz, Polish Constitutional Drama: Of Courts, Democracy, Constitutional Shenanigans and Constitutional Self-Defense, in www.iconnectblog.com.
[5] Disciplinato dall’art. 21, Legge sul Tribunale costituzionale, 25 giugno 2015, n. 1064.
[6] Per le quali si rimanda a A. Angeli, Elections in Poland: the legal framework and the political landscape, in www.federalismi.it, n. 21, 2015.
[7] Legge 19 novembre 2015, n.1928, in dziennikustaw.gov.pl/du/2015/1928/1. Nella legge si stabilisce che il Presidente e il Vice Presidente del Tribunale siano nominati dal Presidente della Repubblica per un mandato di tre anni e che possano essere rieletti per un secondo mandato (art. 1, c. 1, l. 19 novembre 2015, n.1928, che modifica l’art. 12, c. 1-2, l. 25 giugno 2015, n. 1064). La disposizione si attua con effetto retroattivo anche al Presidente e al Vice Presidente in carica: si prevede infatti che il mandato del Presidente e del Vice Presidente del Tribunale costituzionale termini tre mesi dopo l’entrata in vigore della legge (art. 2, l. 19 novembre 2015, n.1928). Si stabilisce che la presentazione delle candidature per la carica di giudice del Tribunale costituzionale debba essere trasmessa al Maresciallo del Sejm 30 giorni prima del termine del mandato di un giudice del Tribunale (art. 1, c. 3, l. 19 novembre 2015, n.1928, che modifica l’art. 19, c. 2, l. 25 giugno 2015, n. 1064). Si prevede inoltre che un giudice debba giurare davanti al Presidente della Repubblica entro 30 giorni dall’elezione e che il mandato del giudice abbia inizio il giorno del giuramento davanti al Presidente della Repubblica (art. 1, c. 4, l. 19 novembre 2015, n.1928, che modifica l’art. 21, l. 25 giugno 2015, n. 1064). Gli art. 136-137, l. 25 giugno 2015, n. 1064, sono abrogati e viene introdotto un nuovo art. 137a, il quale prevede un termine di sette giorni per la presentazione delle candidature per i giudici il cui mandato termini nel 2015.
[8] Sulla base dell’art. 186, c.2 e 191, c.1 della Costituzione.
[9] Come previsto dall’art. 191, c.1, Cost., che elenca i soggetti che hanno diritto a presentare ricorso presso il Tribunale costituzionale, con riferimento alle materie indicate dall’art. 188, tra le quali appunto verifica della conformità delle leggi alla Costituzione.
[10] Sentenza del Tribunale costituzionale, 3 dicembre 2015, n. 2129,in dziennikustaw.gov.pl/du/2015/2129/1. Si ritiene necessario fare brevemente riferimento al contesto nel quale la sentenza appena citata è stata resa. All’epoca dell’udienza del 3 dicembre, il Tribunale si componeva di 11 giudici. Di questi, tre si sono esclusi dai lavori del Tribunale poiché avevano preso parte al processo legislativo di approvazione della legge del 25 giugno 2015. Il Tribunale si sarebbe dovuto esprimere sul ricorso con un panel di 9 giudici. Essendoci solo 8 giudici disponibili, il Tribunale ha deciso di procedere con un panel di 5 giudici. Durante l’udienza, però, è stata presentata una mozione da parte del Sejm che richiedeva al Tribunale di procedere con un panel di 9 giudici, dovendo 4 giudici (eletti dal Sejm il 2 dicembre) giurare davanti al Presidente della Repubblica il giorno stesso dell’udienza. Il Tribunale ha però respinto la mozione. Dopo la pronuncia della sentenza, il Capo della Cancelleria del Primo Ministro, Beata Kempa, ha inviato al Presidente del Tribunale costituzionale una lettera nella quale sosteneva che la sentenza non poteva considerarsi valida, perché pronunciata da un panel di 5 giudici, e per questo ne avrebbe “ritardato la pubblicazione”. Il Presidente del Tribunale ha risposto citando l’art. 190, Cost. il quale prevede che “le sentenze del Tribunale sono definitive e hanno efficacia universalmente vincolante” e devono essere “immediatamente pubblicate”.
[11] Sentenza del Tribunale costituzionale, 9 dicembre 2015, n. 2147, in dziennikustaw.gov.pl/du/2015/2147/1
[12] L. 22 dicembre 2015, n. 2217, in dziennikustaw.gov.pl/DU/2015/2217.
[13] “L’Assemblea generale delibera a maggioranza dei due terzi dei voti in presenza di almeno 13 giudici della Corte, compreso il Presidente o il Vice-Presidente della Corte, salvo che la legge non disponga altrimenti”, Art. 1, c. 3, l. 22 dicembre 2015, n. 2217, che modifica l’art. 10, c. 1, l. 25 giugno 2015, n. 1064
[14] Art. 1, c. 4, , l. 22 dicembre 2015, n. 2217, che modifica l’art. 12, l. 25 giugno 2015, n. 1064.
[15] Art. 1, c. 5, , l. 22 dicembre 2015, n. 2217, che introduce l’art. 28 bis, alla l. 25 giugno 2015, n. 1064. “I procedimenti disciplinari possono essere avviati su richiesta del Presidente della Repubblica e del Ministro della Giustizia entro 21 giorni dal ricevimento della richiesta, a meno che il Presidente del Tribunale ritenga il ricorso non giustificato”.
[16] Art. 1, c. 7, , l. 22 dicembre 2015, n. 2217, che introduce l’art. 31 bis, alla l. 25 giugno 2015, n. 1064:
[17] Art. 1, c. 8, , l. 22 dicembre 2015, n. 2217, che sostituisce l’art. 36, l. 25 giugno 2015, n. 1064.
[18] Art. 1, c .9, , l. 22 dicembre 2015, n. 2217, che modifica l’art. 44, l. 25 giugno 2015, n. 1064. Il nuovo art. 44, c. 1, prevede che il Tribunale costituzionale deliberi: in seduta plenaria (se non previsto diversamente dalla legge), nella composizione di sette giudici (sui ricorsi di costituzionalità e sulla conformità ai trattati internazionali, art. 188, c.1-3, Cost.), nella composizione di tre giudici (per accettare o respingere un ricorso di costituzionalità, nonché un ricorso proposto dai soggetti elencati nell’art. 191, c.1, punto 3-5, Cost. e sulla ricusazione di un giudice). Per i casi di particolare importanza è previsto che il Tribunale deliberi in seduta plenaria, nella composizione di tredici giudici (c.2-3, art. 44).
[19] L’art. 1, c. 12, l. 22 dicembre 2015, n. 2217, modifica l’art. 87, c.2, l. 25 giugno 2015, prevedendo che l’udienza non possa avvenire prima di tre mesi dalla data di notifica ai partecipanti (in luogo dei 14 giorni previsti dal testo precedente), e di sei mesi per le questioni sulle quali il Tribunale delibera in seduta plenaria (non previsto dal testo precedente). Il nuovo testo aggiunge inoltre che, il Presidente del Tribunale costituzionale può ridurre della metà i tempi previsti dal c. 2 nel caso il procedimento: sia avviato stato dal Presidente della Repubblica; attenga a una violazione di “libertà, diritti e doveri dell’uomo e del cittadino” di cui al Capitolo II della Costituzione; riguardi i regolamenti del Sejm o del Senato.
[20] Art. 1, c. 14, l. 22 dicembre 2015, n. 2217, che modifica il l’art. 99, c.1, l. 25 giugno 2015.
[21] Art. 5, l. 22 dicembre 2015, n. 2217.
[22] Si ricorda che, in poco più di un mese, il Governo guidato dal Primo Ministro Beata Szydło ha presentato in Parlamento un progetto per la riforma delle pensioni, un progetto per l’introduzione di un contributo finanziario a sostegno delle famiglie a partire dal secondo figlio, ha approvato un aumento della tassazione degli istituti bancari, ha innalzato l’età scolastica da 6 a 7 anni e ha dichiarato che intende introdurre una tassa sulla grande distribuzione a sostegno dei piccoli esercizi commerciali ed un limite alla rieleggibilità dei sindaci.
[23] Tra di esse si ricordano: la sostituzione nel cuore della notte del comandante del centro di addestramento NATO, l’intenzione di riaprire le indagini sull’incidente aereo di Smolensk (che sta creando non poche tensioni con la Russia), e le recenti dichiarazioni del leader del di Diritto e Giustizia Jarosław Kaczynski sugli scarsi risultati raggiunti nell’epurazione dei funzionari compromessi con il regime comunista.
[24] A new EU Framework to strengthen the Rule of Law, COM(2014) 158 final/2, 19/3/2014, in questo sito. Per ulteriori approfondimenti, si rimanda a A. Di Gregorio, La Polonia di Diritto e Giustizia e la rule of law a livello europeo, in questo sito; A. di Gregorio, Hungarian constitution and European Law, in www.academia.edu, M. Parodi, L’UE nel ruolo di garante dello Stato di diritto. Riflessioni sul nuovo quadro giuridico introdotto dalla Commissione, in www.federalismi.it.
[25] College Orientation Debate on recent developments in Poland and the Rule of Law Framework: Questions & Answers, in europa.eu, 13 gennaio 2015.
[26] In www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=AGENDA&reference=20160119&secondRef=SIT&language=en.
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