La riforma dell’autogoverno locale in Russia: cosa cambia?

di Veronika Nikitina

Il fenomeno dell’autogoverno locale russo si trova in continua evoluzione legislativa. Secondo l’art.72, comma m) della Costituzione rientra nella competenza congiunta della Federazione Russa e dei Soggetti della Federazione la determinazione dei principi generali di organizzazione del sistema degli organi del potere statale e dell’autogoverno locale. Nella realtà le leggi federali non di rado vanno oltre questo limite dei soli “principi generali”.  La  base concettuale della nuova fase del municipalismo russo consiste  nel  significativo aumento del ruolo dei Soggetti della Federazione nell’organizzazione territoriale dell’autogoverno locale che secondo alcune opinioni rispecchierebbe la natura federale dello Stato.

Nella vigente legge federale del 6 ottobre 2003 “Sui principi generali dell’autogoverno locale nella Federazione Russa” (di seguito la legge federale N. 131) sono state apportate ormai più di 100 modifiche. Solo nel corso di 2014 sono state approvate 14 leggi federali e nel  2015 – 6 leggi federali contenenti alcune modifiche.

Le più significative, considerando tutto  il periodo dall’entrata in vigore della legge N 131 ad oggi, sono state le modifiche introdotte dalla legge federale del 27 maggio 2014 N 136 “Sulle modifiche dell’articolo 26.3 della legge federale “Sui principi generali di organizzazione degli organi legislativi (rappresentativi) ed esecutivi del potere statale dei soggetti della Federazione Russa”.

Con le modifiche del 2014  il legislatore regionale riceve più ampi (non menzionati nella versione del testo precedente) poteri e diritti. Tutte le novelle legislative si possono suddividere in tre aree di competenza:

1. Il primo aspetto riguarda le questioni dell’organizzazione territoriale dell’autogoverno, con l’introduzione di due  nuovi tipi di formazioni municipali. La legge Federale N. 136 del 2014 prevede la possibilità di creare attraverso leggi dei Soggetti della Federazione due nuovi tipi di formazione municipale: i distretti urbani con ulteriore suddivisione interna e i rioni intraurbani. La legge federale del 2003 prima di queste modifiche conteneva un elenco tassativo dei diversi tipi di “formazioni municipali”: il centro abitato rurale e il centro abitato urbano come livello primario, il distretto municipale e il circondario urbano (relativo alle città più grandi e comprensivo dei centri abitati adiacenti) come livello superiore con attribuzioni coincidenti, oltre al territorio infracittadino di livello federale (vale a dire le formazioni municipali all’interno di Mosca e San Pietroburgo).
2. Il secondo aspetto riguarda la struttura dell’autogoverno locale, vale a dire le modalità di elezione dei vertici delle formazioni municipali.  Al fine di valorizzare le peculiarità e le caratteristiche locali dell’organizzazione delle strutture di autogoverno in diversi Soggetti della Federazione  e per  l’ottimizzazione dei diversi  modelli di governo locale territoriale presenti rispetto alle specifiche condizioni regionali e locali, il legislatore federale con la Legge Federale N. 136 del 2014 ha previsto la possibilità di stabilire con leggi dei Soggetti della Federazione le forme e le modalità di formazione o di elezione degli organi rappresentativi dei distretti municipali  urbani con ulteriore suddivisione interna come anche le modalità di elezione/diretta e non diretta del capo della formazione municipale. Inoltre le leggi dei Soggetti federati ora possono stabilire la formazione degli organi rappresentativi delle circoscrizioni municipali e dei distretti urbani con ulteriore suddivisione urbana  attraverso le seguenti modalità: con le elezioni dirette o attraverso un sistema di deleghe. Possono inoltre: determinare le modalità di elezione del capo della “formazione municipale” (elezione diretta oppure elezione in seno all’organo rappresentativo tra i suoi membri) e stabilire le sue competenze in qualità di presidente dell’organo rappresentativo della “formazione municipale” (con la conseguente  nomina del capo dell’amministrazione locale e del “city manager”  nel caso in qui il capo eletto della formazione municipale non sia a capo dell’amministrazione locale). Quest’ultima riforma municipale ha suscitato molte critiche tra gli elettori. Il cambiamento della modalità di elezione dei vertici della formazione municipale è stata condotta in due fasi: a marzo 2014 e a maggio 2015. Nell’ art. 36 della Legge Federale N. 131 sono state apportate le modifiche riguardanti le modalità di elezione dei sindaci proponendo 3 opzioni: 1) elezione diretta, 2) elezione dal consiglio comunale; 3) elezione in seno al consiglio comunale  tra i membri  preselezionati dalla commissione. L’applicazione di queste modalità è regolata dalla legge del Soggetto della Federazione e dallo statuto della formazione municipale. Subito dopo l’introduzione di queste modifiche diversi Soggetti della Federazione hanno incominciato  ad emanare le leggi che prevedono la terza  e  meno democratica modalità di elezione. Contemporaneamente al fine di stabilire uno status uniforme per i vertici della formazione municipale  e per  evitare la collisione tra lo status del capo della formazione municipale e del deputato dell’organo rappresentativo della stessa formazione municipale il legislatore ha previsto la cessazione dalla  carica dal deputato dell’organo rappresentativo per il candidato eletto alla carica di vertice della formazione municipale.
3. Di particolare nota è l’introduzione con la nuova legge dell’istituto della “redistribuzione delle competenze”. La Legge federale N. 136 attribuisce ai Soggetti della Federazione il significativo potere della redistribuzione delle competenze tra gli organi dell’autogoverno e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione (ad eccezione delle competenze dell’autogoverno locale che garantiscono il principio dell’indipendenza delle formazioni municipali). Le legge federale N. 136 del 2014 ha ridistribuito un significativo numero di competenze dei centri abitativi rurali ai distretti municipali a causa della mancanza delle risorse finanziarie, materiali e umane da parte degli stessi centri abitativi rurali per il loro espletamento. E’ prevista la riduzione di tre volte dell’elenco (l’elenco minimo garantito delle funzioni proprie è stato ridotto ad oggi da 39 a 13 funzioni) delle proprie competenze dei centri abitati urbani e perlopiù gli stessi Soggetti della Federazione di volta in volta attraverso proprie leggi dovranno tempestivamente completare questo elenco all’occorrenza e fissare per i centri abitati rurali un ulteriore elenco di funzioni di importanza locale.

Nonostante l’autonomia  dell’autogoverno  locale in Russia trovi  menzione nell’art.12 cost. e il fatto che sia stato ideato dal legislatore come livello autonomo dal potere statale  e dunque posto a cavallo tra rappresentanza sociale e governo territoriale, nella realtà le leggi federali si riscrivono spesso in senso accentratore nella ripartizione delle competenze tra il livello regionale e il livello municipale.