di Angela Di Gregorio
La sentenza, pronunciata il 19 marzo, riguarda la verifica in via preventiva del trattato internazionale tra la Russia e lo Stato di nuova formazione denominato “Repubblica di Crimea” firmato il 18 marzo 2014 e pubblicato sulla gazzetta ufficiale russa il 19.
La pronuncia della Corte sulla costituzionalità di questa tipologia di trattati è obbligatoria ai sensi dell’art. 7 punto 4 della legge costituzionale federale “Sulle modalità di accogliemento nella FdR e sulla formazione al suo interno di un nuovo soggetto della FdR”. Tale disposizione dunque va ad integrare quanto previsto dalla Costituzione e dalla legge costituzionale federale in merito alle competenze della Corte costituzionale in quanto prevede una tipologia speciale di ricorso in casi in cui, pur non potendosi pronunciare d’ufficio, l’intervento della Corte costituzionale risulta tuttavia obbligatorio.
Dal momento che è la prima volta che si è trovata ad affrontare una questione di questo genere, la Corte ritiene necessario giustificare i presupposti giuridici della sua pronuncia e soprattutto perché il processo costituzionale è stato così veloce e si è svolto a porte chiuse (come richiesto dal Presidente: «Chiedo alla Corte costituzionale, considerando la situazione in corso intorno alla Crimea ed a Sebastopoli, di esaminare tale ricorso senza svolgimento di sedute pubbliche, in quanto il trattato tra la FdR e la Repubblica di Crimea sull’accoglimento nella FdR della Repubblica di Crimea e la formazione all’interno della FdR di nuovi soggetti è rivolto alla tutela degli interessi statali della FdR, dei diritti e libertà sia degli abitanti della Crimea e di Sebastopoli che dei cittadini della FdR, a rafforzare i legami economici e culturali esistenti tra la Russia, la Crimea e Sebastopoli»)
La Corte sottolinea che, nonostante si tratti della verifica preventiva di un trattato internazionale, competenza prevista dall’art. 125 cost., tuttavia il ricorso per la verifica di questa tipologia di trattati, previsti dalla legge costituzionale del 17 dicembre 2011 “Sulle modalità di accoglimento nella FdR e sulla formazione al suo interno di un nuovo soggetto della FdR”, presenta una serie di differenze rispetto alla verifica dei trattati internazionali “ordinari” in quanto il ricorso alla Corte non è facoltativo bensì obbligatorio. Quindi non esiste una piena identità processuale tra le due tipologie di ricorso. Se la Corte non stabilisce la conformità a Costituzione di tale tipo di trattato la procedura di ratifica non può essere conclusa. La Corte dunque non ravvisa alcuna violazione procedurale nel ricorso del Presidente in quanto precedente, così come chiedeva la legge costituzionale del 2001, alla ratifica parlamentare del trattato.
Il procedimento costituzionale nel caso in questione può inoltre essere semplificato, senza pubblica udienza, in quanto trattandosi di un ricorso obbligatorio e non facoltativo e non vi è una parte antagonista che si contrapponga all’impugnazione del ricorrente (come previsto per gli altri procedimenti dall’art. 53, comma 1 della legge cost sulla Corte del 1994). Il procedimento è veloce anche perché la Corte non deve verificare, come negli altri casi, l’ammissibilità preliminare del ricorso.
La Corte procede poi alla verifica della costituzionalità del trattato considerando sia la forma (procedura di sottoscrizione) che il contenuto, così come previsto dalla legge. Tuttavia precisa che ai sensi dell’art. 3, comma 3 della legge costituzionale sulla Corte costituzionale questa decide solo questioni di diritto e non valuta l’opportunità politica della conclusione del trattato internazionale (come stabilito anche nella sentenza del 9 luglio 2012).
La sottoscrizione del trattato da parte del Presidente, in quanto responsabile della politica estera del paese ex artt. 80 e 86 cost., è legittima.
L’art. 1 del trattato stabilisce che la Repubblica di Crimea si ritiene ammessa all’interno della FdR dalla data di sottoscrizione del trattato stesso (punto 1); l’accoglimento della Repubblica di Crimea nella FdR si effettua in conformità alla Costituzione russa, al presente trattato ed alla legge costituzionale federale “Sulle modalità di accoglimento nella FdR e sulla formazione al suo interno di un nuovo soggetto della FdR” ed alla legge costituzionale federale sull’accoglimento nella FdR della Repubblica di Crimea (punto 2). Si evince dunque che il trattato, come precisato all’art. 10, viene applicato provvisoriamente dalla data di sottoscrizione ed entra in vigore dalla data della successiva ratifica.
La Corte legittima l’applicazione provvisoria del trattato, e dunque l’accoglimento di fatto immediato dei due nuovi soggetti della Federazione, alla luce della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, oltre che della legge federale russa del 1995 “Sui trattati internazionali”. La legittimità di tale costruzione giuridica è stata confermata dalla Corte nella sentenza del 27 marzo 2012 in cui in particolare si indica che l’applicazione provvisoria di un trattato internazionale viene utilizzata dalla FdR nella prassi delle relazioni intergovernative di regola nei casi in cui l’oggetto del trattato costituisce un interesse particolare per le sue parti e di conseguenza esse sono interessate alla sua applicazione senza attendere la ratifica e la promulgazione.
Tale applicazione provvisoria significa anche che dal momento della firma del trattato, come discende dai suoi artt. 2 e 5 in correlazione con l’art. 67, comma 1 cost., la Repubbloica di Crimea e la città di rilevanza federale di Sebastopoli cono ricomprese all’interno della FdR in qualità di suoi soggetti. Tuttavia, ad opinione della Corte, il riferimento nell’art. 1 del trattato al fatto che dalla data della sua sottoscrizione la Repubblica di Crimea si considera inclusa nella FdR avrebbe sostanzialemente natura di “manifestazione politica di principio”, che presuppone l’adozione di ulteriori procedure per l’accoglimento nella FdR e la formazione al suo interno di nuovi soggetti della FdR (Repubblica di Crimea e città di rilevanza federale Sebastopoli). Pertanto il trattato non viola la Costituzione in relazione alle procedure da essa previste per la sottoscrizione ed entrata in vigore.
Ai sensi dell’art. 2 del trattato dalla data di accoglimento nella FdR della Repubblica di Crimea si formano all’interno della FdR due nuovi soggetti della Federazione, la Repubblica di Crimea e la città di rilevanza federale di Sebastopoli. Come ricorda la Corte, la possibilità di accogliere nella FdR e di formare al suo interno un nuovo soggetto è direttamente prevista dall’art. 65, comma 2 cost. Considerando le disposizioni costituzionali e le particolarità storiche concrete che caratterizzano la formazione dei diversi soggetti della FdR, l’attribuzione alla Repubblica di Crimea dopo il suo accoglimento nella FdR dello status di Repubblica all’interno della FdR, ed alla città di Sebastopoli lo status di città di rilevanza federale non può essere messa in dubbio ed è conforme alla Costituzione.
La Corte chiarisce che per cumulare le due cose, ossia l’accoglimento all’interno della FdR e la formazione di un nuovo soggetto all’interno della FdR, è necessaria l’adozione della legge costituzionale federale sull’accoglimento nella FdR della Repubblica di Crimea (artt. 5, commi 1-3 e 65, comma 2 cost.).
La disposizione del punto 1 dell’art. 3 derl trattato, secondo cui la FdR garantisce a tutte le popolazioni che vivono sui territori della Repubblica di Crimea e della città di rilevanza federale di Sebastopoli il diritto a conservare la lingua materna, alla creazione di condizioni per il suo studio e sviluppo, corrisponde pienamente ai requisiti dell’art. 68, comma 3 cost. Il punto 2 dell’art. 3 del trattato, che definisce lingue di stato della Repubblica di Crimea il russo, l’ucraino e il tataro di Crimea, non è difforme dalla Costituzione, dall’art. 68, comma 2, che stabilisce che le repubbliche hanno il diritto di prevedere proprie lingue di Stato e che negli organi del potere statale, dell’autogoverno locale, negli enti pubblici delle repubbliche esse sono utilizzate accanto alla lingua di Stato della FdR: la determinazione delle lingue di Stato della Repubblica di Crimea direttamente nel trattato in esame in ogni caso è la fissazione della volontà delle popolazioni della Repubblica di Crimea parte della quale (ad eccezione del territorio della città di Sebastopoli) deve assumere lo status di Repubblica all’interno della FdR. L’indicazione invece del russo come lingua di Stato della Repubblica di Crimea è determinata dallo status del russo come lingua di Stato della FdR in tutto il suo territorio (art. 68, comma 1 cost.).
Riguardo agli altri punti del trattato, la Corte pure ne riconosce l’assoluta conformità al testo costituzionale. Ad esempio, in merito a quanto previsto dall’art. 5, secondo cui dalla data di accoglimento e formazione dei nuovi soggetti i cittadini dell’Ucraina e gli apolidi residenti permanentemente sui due nuovi soggetti federati sono riconosciuti come cittadini della FdR ad eccezione di coloro che entro un mese dichiarino di voler mantenere la precedente cittadinanza o lo status di apolide, non ci sarebbe contrasto con la Costituzione perché queste persone non vengono private della cittadinanza senza il loro consenso e viene loro assicurata la cittadinanza russa senza alcuna speciale procedura.
Il trattato prevede altresì che fino al I gennaio 2015 vige un periodo transitorio per consentire l’integrazione dei due nuovi soggetti col resto della Federazione. Anche qui nulla di incostituzionale, come pure per l’art. 8 che fissa le elezioni degli organi rappresentativi dei due nuovi soggetti per la seconda domenica di settembre 2015. Nel frattempo agiscono quali organi transitori il Consiglio di Stato della Repubblica di Crimea, il Consiglio dei Ministri della Repubblica di Crimea, l’assemblea legislativa della città di Sebastopoli.
Anche l’applicazione di un regime giuridico provvisorio, in attesa dell’adozione di ulteriore legislazione federale per sanare le situazioni problematiche e le lacune, e grazie all’ausilio della giurisprudenza, viene considerato legittimo. Fin da subito è prevista l’applicazione diretta della Costituzione sui nuovi territori.
Come vediamo la procedura di incorporazione della Crimea e di Sebastopoli nella FdR dal punto di vista giuridico non è così immediata perché sono necessari una serie di passaggi giuridici successivi: il trattato si applica provvisoriamente, poi deve essere ratificato dal parlamento, poi si deve adottare la legge costituzionale federale sull’accoglimento della Crimea. Poi si deve modificare la Costituzione, l’art. 65 cost. che contiene l’elenco dei soggetti (e che richiede una procedura di modifica semplificata). E’ pur vero che la velocità dimostrata nel voler adempiere a questi vari passaggi giuridici non ha precedenti, nonostante la natura ormai addomesticata delle camere e della Corte costituzionale. A prescindere dagli strappi al diritto internazionale ed a quello ucraino, che sono evidenti e gravissimi, anche dal punto di vista del diritto interno sia l’opportunismo della Corte costituzionale che il comportamento delle camere nell’approvare con una velocità inusitata in barba alla lentezza naturale delle procedure parlamenti, gli atti da approvare, a cominciare dalla modifica lampo della legge costituzionale sull’accoglimento di nuovi soggetti, rende ogni commento del tutto superfluo.
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