di A. Angeli
The Venice Commission made its first considerations on the Ukrainian Lustration Law, in the interim Opinion adopted on 12–13 December 2014. From the analysis a substantive need to improve the text of the law emerges, as a guarantee for democracy and rule of law, and to assure the protection of individual personal rights. Ukrainian authorities declared their readiness to proceed in this path, with the cooperation and support of the Commission itself.
Il parere della Commissione di Venezia, datato 12–13 dicembre 2014[1], sulla legge di lustrazione ucraina[2], adottato su richiesta del Comitato di monitoraggio dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, evidenzia con chiarezza numerosi elementi di incompatibilità del testo con la normativa internazionale.
Il termine “lustrazione”, viene definito come uno strumento della giustizia di transizione finalizzato alla difesa di democrazie di recente affermazione – e non ancora consolidate – dalla minaccia rappresentata dal precedente regime, e dal suo potenziale ritorno, attraverso l’esclusione dai pubblici uffici di persone che hanno manifestato connivenza nei confronti dello stesso.
Per quanto la pratica della lustrazione non possa considerarsi di per sé contraria al diritto internazionale, la Commissione ricorda quanto si renda necessario, in questo ambito, produrre un adeguato bilanciamento tra le necessità connesse alla tutela della democrazia e la tutela dei diritti individuali.
I parametri sono rappresentati, a livello europeo, da tre strumenti principali. Innanzitutto, dalla Convenzione europea per i diritti umani e dalla connessa giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani. In secondo luogo, dalla giurisprudenza costituzionale degli Stati membri del Consiglio d’Europa. Infine, dalla normativa specifica, introdotta dal Consiglio d’Europa, con particolare riferimento alle Linee guida per i procedimenti di lustrazione (Ris. APCE 1096(1996)) [3].
Da queste fonti è possibile evincere una serie di principi cui fare riferimento, quali ad esempio l’individualità della colpa, il diritto alla difesa, la presunzione di innocenza, il diritto di appello, la ponderazione tra protezione della democrazia e rispetto delle garanzie in materia penale, i limiti temporali alla durata del procedimento di lustrazione e del periodo oggetto d’indagine.
Innanzitutto, la Commissione rileva che, nonostante il richiamo formale ai principi internazionali, così come sopra enunciati, il testo non possa considerarsi di fatto in linea con gli standard internazionali. Le lacune investono, oltre alla dimensione temporale ed all’ambito personale di applicazione della normativa, le garanzie procedurali e soprattutto la pubblicazione dei nomi delle persone coinvolte.
Per quanto concerne il primo aspetto, la normativa fa riferimento a due distinti periodi segnati dall’affermazione di regimi autoritari/totalitari in Ucraina: il regime comunista sovietico e il regime instaurato dal Presidente Janukovič.
Interpretando le misure di lustrazione quale strumento straordinario in difesa di un democrazia in fase di consolidamento, ed in ogni caso residuale rispetto ad altre misure, dubbi sono stati sollevati in relazione alla serietà della minaccia rappresentata da un regime crollato da oltre due decenni[4]. Analogamente, con riferimento al periodo della Presidenza Janukovič, il ricorso alla lustrazione per un paese membro del Consiglio d’Europa, e dunque sottoposto a constante monitoraggio – anche a fronte di un’innegabile evoluzione in senso autoritario del sistema politico – appare quantomeno forzato, potrebbe sollevare incertezze sul funzionamento dell’intero quadro costituzionale e dovrebbe essere per questo affiancato dal ricorso ad altre misure di carattere ordinario (procedimenti penali) [5].
La legge di lustrazione esclude dai pubblici uffici[6] le persone che, nei passati regimi, hanno ricoperto determinate funzioni[7], per un periodo di 10 anni per le posizioni di maggiore rilievo (art. 1.3)[8] e di 5 anni per le altre (art. 1.4)[9], in contrasto con quanto previsto dalle Linee guida dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, che pongono orientativamente un limite generale di 5 anni all’esclusione dalle cariche pubbliche.
Nell’ambito della dimensione temporale, inoltre, la discrezionalità che nelle Linee guida si riserva ad ogni Stato, non deve celare alcun intento punitivo e deve oltretutto assicurare garanzie di certezza sulla durata complessiva dei procedimenti, per favorire la normalizzazione dei rapporti ed il processo di riconciliazione nazionale. Nel caso dell’Ucraina questo aspetto rimane incerto.
In relazione all’ambito personale di applicazione della normativa, l’elenco di posizioni i cui detentori saranno soggetti a lustrazione, previsto dall’art. 3, è di per sé molto ampio. Esso ricomprende di fatto tutte le posizioni governative e le pubbliche funzioni a livello centrale e locale – ed eccezione delle cariche elettive – oltrepassando di molto la portata di quanto previsto dalle Linee guida per la lustrazione, e dovrà necessariamente essere rivisto.
Secondo il principio di responsabilità individuale, la mera detenzione di determinate posizioni (ad eccezione delle posizioni di vertice) non può essere addotta come causa di interdizione dai pubblici uffici. Laddove la responsabilità della persona – nel commettere atti in violazione dei diritti umani – non può essere provata, il procedimento di lustrazione rischia di divenire solo un mero strumento di repressione politica dell’opposizione[10].
L’inclusione dei membri dell’organo giudiziario nel procedimento di lustrazione necessita di considerazioni ulteriori, poiché la decisione fa seguito all’adozione della legge sul ripristino della fiducia nei confronti del potere giudiziario, dell’8 aprile 2014. In essa, era prevista l’istituzione di una Commissione ad hoc per la valutazione della posizione dei giudici, in relazione alle potenziali violazioni commesse nell’ambito delle manifestazioni che hanno avuto luogo a partire dal novembre 2013[11] e dell’elezione della VII Verchovna Rada (attraverso l’invalidamento dei risultati e la privazione dello status di parlamentare per i membri della Rada)[12]. L’ambito di competenza della legge dell’8 aprile 2014 e della legge sulla lustrazione[13] sembrano per questo sovrapporsi in diversi punti.
L’inefficacia delle misure introdotte con la prima normativa non può costituire una scusante, né trovare rimedio nella seconda normativa e nella fase attuale. Oltre a costituire una violazione del principio generale di certezza del diritto, la coesistenza delle due normative pone problemi anche a livello concreto.
Nei casi già sottoposti a giudizio in virtù della prima normativa devono essere evitate ripetizioni e nei casi non ancora regolati non è chiaro quale debba prevalere. E’, infine, necessario garantire l’esclusione da eventuali condanne per i giudici che hanno agito nel rispetto della normativa in quel momento in vigore (e solo successivamente modificata dalle leggi di amnistia). La Commissione di Venezia raccomanda per questo l’introduzione di una normativa ad hoc per la disciplina dei procedimenti di lustrazione riguardanti l’organo giudiziario.
Per quanto riguarda le garanzie procedurali per le persone sottoposte al procedimento di lustrazione, la Commissione rileva diverse lacune nel testo in relazione a quanto previsto nelle Linee guida dell’Assemblea parlamentare. L’aspetto di maggiore rilievo in questo particolare ambito è forse rappresentato dall’organo incaricato di supervisionare le operazioni, ovvero il Ministero della Giustizia, e dunque un organo governativo, non indipendente, al contrario di quanto richiesto dagli standard internazionali[14]. Ulteriori elementi di complessità ed incertezza sono rappresentati dalla mancanza di chiarezza nella definizione dei rapporti tra procedimento di lustrazione e procedimento penale.
Infine, tra le misure che hanno generato un maggiore impatto, la creazione di un registro di libera consultazione contenente i nomi delle persone coinvolte nei procedimenti di lustrazione e la successiva pubblicazione sul sito web del Ministero della Giustizia, in assenza di una condanna definitiva da parte di un giudice. Tali provvedimenti sono ritenuti in contrasto con quanto previsto dall’art. 8 della Convenzione europea per i diritti umani[15].
Come ricordato, per quanto le procedure di lustrazione non si considerino in sé contrarie al diritto internazionale, la necessità di operare un opportuno bilanciamento tra istituti di protezione della democrazia e la tutela dei diritti delle persone è evidente. Per quanto chiare appaiano le ragioni politiche connesse all’adozione della legge sulla lustrazione – nel contesto della crisi internazionale di cui l’Ucraina è parte e soprattutto in relazione alla concreta minaccia all’integrità territoriale del Paese – esse non possono portare alla violazione delle garanzie costituzionali e degli standard internazionali.
Infine, le autorità ucraine hanno mostrato la loro piena disponibilità per procedere al miglioramento del testo, avvalendosi anche della collaborazione e sostegno della Commissione di Venezia.
Riferimenti
www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282014%29044-e
www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282014%29044-ukr (versione ucraina)
[1] Parere n. 788/2014.
[2] La legge di lustrazione è stata adottata dalla Verkhovna Rada il 16 settembre 2014, firmata dal Presidente Porošenko il 9 ottobre 2014, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale il 15 ottobre ed entrata in vigore il giorno successivo.
[3] Si fa riferimento, inoltre, alla risoluzione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa sulle misure per smantellare le eredità dell’ex regime totalitario comunista (Ris. APCE 1096(1996)) ed alla risoluzione sul bisogno di condanna a livello internazionale del regime totalitario comunista (Ris.1481(2006)).
[4] Nelle Linee guida per i procedimenti di lustrazione, l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa suggeriva il ricorso a tali misure, con riferimento alla transizione da regimi comunisti, non oltre il 1999, da ponderare in relazione ad ogni esperienza. Nelle Conclusioni, la Commissione di Venezia ritiene difficilmente giustificabile l’introduzione di procedimenti di lustrazione a così grande distanza dal crollo del regime comunista e dall’introduzione di una Costituzione democratica.
[5] Come ulteriormente evidenziato anche nelle conclusioni dalla Commissione di Venezia.
[6] Come elencati nell’art. 2 della legge di lustrazione ucraina.
[7] L’elenco completo delle posizioni causa di esclusione e i criteri di lustrazione sono individuati dall’art. 3, legge di lustrazione ucraina.
[8] Con particolare riferimento alle persone che occupavano le più alte posizioni nell’apparato statale, dal 2010 al 2014 (art. 3.1); i vertici militari, di polizia, dei media, degli organi giudiziari, dal 2010 al 2014 (art. 3.2); i membri del Partito Comunista e del KGB nel periodo sovietico (art. 3.4); e le persone che hanno violato la legge contro la corruzione (art. 3.8). Per quanto riguarda il procedimento, le misure di lustrazione si applicano per il fatto di avere ricoperto tale posizione.
[9] Ad esempio, giudici, pubblici ministeri, ufficiali di polizia complici delle misure repressive ai danni dei manifestanti del movimento del Majdan (art. 3.3); le autorità a livello centrale e locale che hanno sostenuto l’avvento del regime di Janukovič, dal 2010 al 2014 (art. 3.5), promosso la repressione delle manifestazioni dal novembre 2013 al febbraio 2014 (art. 3.6) o fornito informazioni segrete per minare l’unità nazionale e l’integrità territoriale dell’Ucraina (art. 3.7). Le misure di lustrazione, per trovare attuazione, in questo caso richiedono l’accertamento in sede giudiziaria.
[10] La valutazione espressa deve essere ulteriormente aggravata dalla circostanza che il testo esclude che il procedimento di lustrazione sia condotto da un organo indipendente (non sottoposto al controllo governativo), al fine di accertare la responsabilità individuale (§64). Si esclude, inoltre, la possibilità per le persone interessate dal procedimento di provare la propria estraneità a violazioni dei diritti umani ed all’adozione o al sostegno di misure antidemocratiche. E’ ulteriormente esclusa la possibilità che le dimissioni volontarie dalla carica ricoperta consentano alla persona coinvolta di evitare la sottoposizione al procedimento di lustrazione, a tutela della propria identità (§65). Ulteriore incertezza è generata dall’inclusione nella lista di attività soggette a lustrazione, di pratiche corruttive (§66). Non sono, infine, previste misure specifiche per i minori di 18 anni (§70).
[11] Per quanto concerne, in particolare, le limitazioni nel godimento dei diritti civili, l’imposizione ed estensione della custodia cautelare per i prigionieri politici, le condanne penali e le conferme in sede di appello per i manifestanti, la sospensione della patente di guida e le sanzioni amministrative per atti di disobbedienza civile e violazione delle norme sull’ordine pubblico ed, infine, l’autorizzazione di azioni investigative contro i partecipanti alle manifestazioni.
[12] La relazione finale della Commissione ad hoc sarebbe stata sottoposta al giudizio dell’Alto Consiglio di Giustizia per l’eventuale introduzione di misure disciplinari, fino ad arrivare all’esclusione dalla carica.
[13] La legge sulla lustrazione introduce l’esclusione dall’ordine giudiziario, per un periodo di 10 anni, per i giudici che abbiano disposto ordini di apparizione, misure cautelari, decisioni comportanti responsabilità penale o amministrativa, contro persone escluse da responsabilità penale o amministrativa in forza della legge 737-VII del 29-1-2014 (legge sull’eliminazione delle conseguenze negative per prevenire il perseguimento e la condanna di persone in connessione agli eventi occorsi nell’ambito di riunioni pacifiche) e della legge 743-VII del 21-2-2014 (legge per prevenire il perseguimento e la condanna di persone in connessione agli eventi occorsi nell’ambito di riunioni pacifiche, e che riconosce come invalide alcune leggi della Repubblica ucraina). Si stabilisce inoltre l’esclusione dall’ordine, per un periodo di 5 anni, per i giudici che abbiano disposto ordini di apparizione, misure cautelari o sentenze di condanna contro persone tutelate da amnistia (legge 792-VII, del 27-2-2014), disposto misure volte ad impedire il godimento da parte dei cittadini ucraini dei diritti di riunione e manifestazione pacifica, tra il novembre 2013 e il febbraio 2014, e infine giudici condannati per avere commesso o favorito azioni contro la sicurezza nazionale, la difesa e l’integrità territoriale ucraina, per aver incitato l’odio etnico, o preso decisioni in violazione dei diritti umani.
[14] Tra le lacune evidenziate dalla Commissione di Venezia si ricorda che le dichiarazioni rese dalla persona soggetta al procedimento, secondo quanto previsto dalla legge, devono essere poste al vaglio dell’ufficio dove la persone stessa è impiegata, generandosi in questo modo rischi per l’uniformità dei procedimenti (§90). Non viene chiarita la portata del controllo esercitabile da parte del parlamento (§91). Per quanto si incoraggino persone fisiche e giuridiche a fornire informazioni nell’ambito del procedimento di lustrazione, non è chiaro se tali dichiarazioni debbano avvenire nell’ambito di procedimenti in corso o se possano portare all’avvio di un procedimento. Nel secondo caso, rischi connessi sarebbero molteplici e potrebbero generare accuse reciproche e regolamenti di conti (§92). L’arco di tempo che intercorre tra l’accertamento dell’appartenenza alle categorie soggette a lustrazione ed il licenziamento è di 3 giorni, molto breve, e non contempla eccezioni o ritardi nell’espletamento delle procedure (§94).
[15] Gli effetti per la reputazione di una persona, in assenza oltretutto di una pronuncia definitiva sono stati inoltre ampiamente argomentati anche nell’ambito della giurisprudenza della Corte europea per i diritti umani. Ad es. Caso Szulc c. Polonia.
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